22/10/2012 - Programme de qualité et d’efficience « Financement » - Cotisations - Recouvrement

Présentation stratégique du programme de qualité et d’efficience « Financement »

Tous les pays développés ont subi en 2009 le choc de la récession consécutive à la crise économique et financière déclenchée à
l’automne 2007. La croissance du produit intérieur brut en volume a ainsi chuté de 3,5 % aux Etats-Unis, de 5,1 % en Allemagne et de 3,0 % en France. Les années 2010 et 2011 ont vu un redressement de l’activité
économique, mais qui est loin de rattraper les points de croissance perdus par rapport à la croissance potentielle de ces pays. En outre, en Europe, des tensions sont apparues sur les marchés des dettes souveraines de certains
Etats, notamment de la Grèce, puis du Portugal, de l’Espagne et de l’Italie, qui se sont traduites par les augmentations importantes à certaines périodes des taux d’intérêt exigés lors de l’émission d’emprunts obligataires par
ces pays. Depuis la mi-2011, les conditions économiques se sont à nouveau dégradées conduisant à des révisions à la baisse des perspectives de croissance pour 2012 et 2013.

Dans ce contexte, tous les pays européens sont confrontés à une dégradation sans précédent de leurs comptes publics et sont engagés dans des stratégies de redressement qui risquent de peser sur la croissance de
l’activité économique. Grâce à l’engagement du Président de la République à replacer la croissance au coeur des objectifs économiques de l’Union européenne, le sommet des chefs d’État et de gouvernement du 28 juin dernier a permis l’adoption de deux décisions importantes : la conclusion d’un pacte de croissance comportant un effort d’investissement à hauteur de 1 % du PIB de l’Union européenne, et la création du
mécanisme européen de stabilité, qui permettront d’apaiser ces tensions. L’annonce
récente par la Banque centrale européenne de son intention de racheter sans limite les titres de dette des États ayant demandé l’aide de l’Union européenne y concourra également.

La France s’est engagée, à limiter le déficit de ses administrations publiques à 3 % du PIB en 2013, et à revenir à l’équilibre en 2017. Cette stratégie de redressement des finances publiques a été réaffirmée dans le document préparatoire au débat d’orientation des finances publiques de juillet 2012, et constitue l’arrière-fond des projets de loi de programmation des finances publiques, et de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2013, qui sont en cours d’examen par le Parlement.

Chacun des sous-secteurs des administrations publiques devra contribuer à ce redressement. Pour les administrations de sécurité sociale (ASSO), qui regroupent les régimes de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement, l’assurance chômage, les régimes de retraite complémentaire et les hôpitaux publics, l’effort prévu dans le rapport préparatoire au débat d’orientation des
finances publiques de juillet 2012 consiste en une réduction du déficit de 0,25 point de PIB en 2013, soit 5 Md€ environ. A l’horizon 2017, les ASSO devraient dégager un excédent égal à 0,8 % du PIB, soit un strict équilibre des régimes de protection sociale complété par un excédent de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve des retraites (FRR). Il s’agit d’un objectif
ambitieux, compte tenu des pressions à la hausse qui s’exercent sur les dépenses des ASSO (26,6 % du PIB en 2011), notamment sur celles d’assurance maladie et de retraites, sous l’effet du vieillissement de la population.

En application du traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance,
dont la ratification est soumise à l’approbation du Parlement, le pilotage des finances
publiques sera désormais orienté vers le respect d’un objectif de retour à l’équilibre du solde structurel des administrations publiques, c’est-à-dire corrigé de l’incidence de la conjoncture économique. Selon des modalités fixées par une loi
organique, il reviendra à une loi de programmation pluriannuelle de fixer la
trajectoire globale des comptes publics permettant l’atteinte de cet objectif. Les lois
financières devront, dans le champ du budget de l’État comme dans celui des lois de
financement de la sécurité sociale, expliciter les efforts en dépenses et en recettes assurant le respect de cette trajectoire. Un Haut conseil des finances publiques sera chargé d’apprécier la cohérence entre ces différents exercices et la chronique de redressement du solde structurel des administrations publiques.

Dans ce contexte, le choix d’une réduction des déficits de la Sécurité sociale est pleinement cohérent avec l’objectif à moyen terme de redressement des finances publiques retenu par le Gouvernement. Il est plus généralement approprié à la construction d’une part importante des dispositifs de protection sociale, qui exige que les charges afférentes à la couverture des risques sociaux soient instantanément couvertes par des recettes d’un montant équivalent, et à la nature de dépenses courantes des prestations sociales qui interdit d’en reporter le financement sur les générations futures.

Pérenniser le financement de notre système de protection sociale requiert tout à la fois des actions de maîtrise structurelle des dépenses et de sécurisation des recettes. Ces dernières proviennent pour une large part des revenus d’activité : les cotisations sociales, patronales et salariales, et la contribution sociale
généralisée (CSG) - dont le rendement est basé à 70 % sur les revenus d’activité -
représentent en effet 80 % des recettes du régime général en 2011. Les 20 % restant concernent principalement d’autres impôts et taxes ainsi que des contributions de l’Etat et des transferts d’autres organismes.
On doit toutefois souligner le caractère conventionnel des définitions données à la
cotisation et à l’impôt. En théorie, la cotisation est non seulement affectée au financement d’un régime précis, mais aussi caractérisée par une contrepartie en termes de prestations (ce qui n’est plus vrai depuis trente ans pour les
cotisations d’allocations familiales). Certes, en vertu du droit européen et des conventions internationales, les cotisations ne sont exigibles que des bénéficiaires de la protection sociale en France, mais il en est de même pour la CSG, pourtant qualifiée d’impôt en droit interne.

En pratique, la structure du prélèvement social doit s’efforcer de concilier une exigence de rendement avec un principe d’équité entre les différents groupes de cotisants, afin de préserver la légitimité, l’acceptabilité et l’efficacité du prélèvement. Par ailleurs, elle doit veiller à ne pas menacer l’emploi, en particulier l’emploi peu qualifié, ni pénaliser la compétitivité de l’économie française.

Enfin, il importe que le recouvrement des prélèvements affectés au financement de la
sécurité sociale ne soit pas une source de complexité excessive pour les agents
économiques, notamment pour les entreprises, et qu’il soit réalisé dans les meilleures conditions de coût et d’efficience.

Les indicateurs associés au programme de qualité et d’efficience « Financement »
s’efforcent d’illustrer la diversité de ces enjeux.

Cinq objectifs majeurs sont ainsi distingués :

  • Garantir la viabilité financière des régimes de base.
  • Veiller à l’équité du prélèvement social.
  • Concilier le financement de la Sécurité sociale et la politique de l’emploi.
  • Simplifier les procédures de financement.
  • Améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement.

Les résultats obtenus par les politiques de financement de la sécurité sociale seront
successivement examinés au regard de ces cinq objectifs. Ils reposeront sur l’analyse de l’évolution des indicateurs présentés dans la
suite du présent programme.

- Voir Présentation stratégique du programme de qualité et d’efficience « Financement »