14/10/2011 - Mis à jour : 25/10/2011 - Programme de qualité et d’efficience « Financement » - Tout thème

Présentation stratégique du programme de qualité et d’efficience « Financement »

Après une récession historique en 2009, au cours de laquelle l’ensemble des économies avancées a vu son produit intérieur brut s’effondrer (- 2,6 % aux
États-Unis, - 4,7 % en Allemagne et - 2,7 % en France), l’activité s’est redressée en 2010. Le niveau de croissance a ainsi atteint 1,5 % en
France, 3,5 % en Allemagne et 2,8 % aux États-Unis. Cependant, en Europe, des tensions sont apparues sur les marchés des dettes souveraines de certains États, notamment de la Grèce, puis de l’Espagne et du Portugal, qui ont alimenté la crainte d’une contagion de la crise à la sphère bancaire détentrice d’obligations d’Etat. La dégradation de la note de la dette américaine début août 2011 a de nouveau entraîné des incertitudes sur les marchés
financiers.

Dans ce contexte troublé, la France s’est engagée, dès 2010, dans le cadre du programme de stabilité, à limiter le déficit de ses administrations publiques
à 3 % du PIB en 2013. Cette stratégie de redressement des finances publiques a été réaffirmée dans le programme de stabilité d’avril 2011 et dans les lois financières pour 2012 qui sont en cours d’examen par le Parlement.

L’atteinte des objectifs globaux de déficit des administrations publiques (APU) - 5,7 % du PIB en 2011, puis 4,5 % en 2012, 3 % en 2013 et enfin 2 %
en 2014 - suppose une contribution de chacun des sous-secteurs : les administrations publiques centrales (l’Etat et ses établissements publics), les
administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Les dépenses des ASSO, qui regroupent les régimes de sécurité sociale et les fonds concourant à leur financement, l’assurance chômage, les régimes de retraite complémentaire, les hôpitaux publics, et depuis 2010 par un changement de périmètre le Fonds de réserve des retraites (FRR) et la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), s’élèvent à 513,7 milliards d’euros en 2010, soit 26,6 % du produit intérieur brut (indicateur de cadrage n° 1). Elles représentent ainsi 42,2 % des dépenses des APU et dépassent celles de l’Etat et de ses établissements publics (38,9 %) et celles des collectivités locales (18,8 %). Les dépenses consolidées de l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale représentent 427,5 milliards d’euros en 2010, soit 22,1 % du PIB, dont 311,5 milliards d’euros pour le seul régime général.

Le besoin de financement des ASSO - 22,8 milliards d’euros en 2010 -, demeure toutefois limité au regard de celui observé dans l’ensemble des administrations publiques - 136,9 milliards d’euros en 2010.

Les objectifs de déficit des APU sont assortis de trajectoires propres à chacun des sous-secteurs. Ainsi, les besoins de financement des ASSO devront être ramenés de - 1,2 % du PIB en 2010 à - 0,4 % en 2013 puis à - 0,1 % en 2014 selon le programme de stabilité de la France, transmis à la Commission européenne, pour la période 2011-2014. Dans le nouveau périmètre des ASSO, une attention particulière devra être portée au suivi des déficits cumulés des organismes de sécurité sociale repris par la caisse d’amortissement de la dette
sociale (CADES).

Au regard de la nécessité de rompre avec des décennies d’accoutumance aux déficits, le retour à l’équilibre de la Sécurité sociale est un objectif éminemment souhaitable compte tenu de la nature de dépenses courantes des prestations sociales. La pérennisation de notre système de protection sociale passe par une maîtrise structurelle des dépenses et une sécurisation de ses recettes. Les
ressources des régimes d’assurances sociales proviennent pour une large part des revenus d’activité : les cotisations sociales, patronales et salariales, et la contribution sociale généralisée (CSG) - dont le rendement est basé à 70 % sur les revenus d’activité - représentent en effet 75 % des recettes du régime général en 2010. Les 25 % restant concernent d’autres impôts et taxes
affectés, des contributions de l’Etat et des transferts d’autres organismes.

On doit au demeurant souligner le caractère conventionnel des définitions données à la cotisation et à l’impôt. En théorie, la cotisation est non seulement affectée au financement d’un régime précis, mais aussi caractérisée par une contrepartie en termes de prestations. Or on parle toujours de cotisations d’allocations familiales alors que depuis plus de 30 ans les prestations familiales sont servies sous la seule condition de résidence. Certes, les cotisations ne sont exigibles en vertu du droit européen et des conventions internationales que pour les bénéficiaires de la protection sociale en France, mais il en est de même pour la CSG, pourtant qualifiée d’impôt en droit interne. Il serait sans doute opportun de redéfinir de façon plus cohérente les notions d’impôt et de cotisation, sans doute à partir du principe que ne sont assujettis à cotisation que les seuls bénéficiaires des prestations du régime financé par ladite cotisation.

En pratique, la structure du prélèvement social doit s’efforcer de concilier une exigence de rendement avec un principe d’équité entre les différents
groupes de cotisants, ce afin de préserver la légitimité, l’acceptabilité et l’efficacité du prélèvement. Par ailleurs, elle doit veiller à ne pas
menacer l’emploi, en particulier l’emploi peu qualifié, ni pénaliser la compétitivité de l’économie française.

Enfin, il importe que le recouvrement des prélèvements affectés au financement de la Sécurité sociale ne soit pas une source de complexité excessive pour les agents économiques, notamment pour les entreprises, et qu’il soit réalisé
dans les meilleures conditions de coût et d’efficience.

Les indicateurs associés au programme de qualité et d’efficience « Financement » s’efforcent d’illustrer la diversité de ces enjeux. Cinq objectifs majeurs
sont ainsi distingués :

- Garantir la viabilité financière des régimes de base ;
- Veiller à l’équité du prélèvement social ;
- Concilier le financement de la Sécurité sociale et la politique de l’emploi ;
- Simplifier les procédures de financement ;
- Améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement.

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